Inbreng PvdD bij verslag wets­voorstel Spoedwet aanpak stikstof

Algemeen

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben met verbijstering kennisgenomen van de Spoedwet aanpak stikstof en constateren dat de regering zich met dit wetsvoorstel – willens en wetens - niet aan de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen houdt. Om schade aan de economie te voorkomen, wordt schade aan de natuur op de koop toegenomen. Alhoewel de PAS-uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 indruk heeft gemaakt, lijkt de strekking ervan alweer te zijn vergeten en voert de regering een klein halfjaar later schaamteloos een PAS 2.0 door: de PAS in een nieuwe jas.

1. Inleiding

De kern van de stikstofcrisis ligt in het feit dat de Nederlandse natuur gebukt gaat onder een dicht stikstofdeken. Gemiddeld ligt de neerslag van schadelijke stikstofverbindingen drie maal hoger dan natuurgebieden kunnen verdragen. Bovendien hoopt stikstof zich op, dus zo lang de neerslag boven een gezonde grens ligt, de kritische depositiewaarde (kdw), gaat de kwaliteit van een natuurgebied achteruit. En dát is precies wat voorkomen moet worden volgens de Vogel- en Habitatrichtlijnen.

Maar het ziet er niet naar uit dat de regering zich hier grote zorgen om maakt. De zorgen gaan naar de bouw, wegen, boeren en vliegvelden, want die moeten door kunnen gaan met hun activiteiten, opdat de economie zal blijven groeien. Na het klimaat wordt nu ook onze eigen natuur geofferd op het altaar van de economie.

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren zijn overtuigd van de waarde van de natuur op zich. Niet in dienst van de mens, maar intrinsiek, en verbonden in een ecosysteem waar ook de mens deel van uitmaakt. De leden van de Partij voor de Dierenfractie vinden het ernstig dat de regering niet uit zichzelf natuurbescherming voorop zet, maar daar Europese wetgeving voor nodig heeft, en het is al helemaal ontoelaatbaar als we ons zelfs niet aan die Europese minimumvereisten kunnen houden.

2. Achtergrond

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie herinneren de regering eraan dat, gegeven dat in 73% van de Nederlandse Natura 2000-gebieden de stikstof-grens (ver) overschreden wordt, de Habitatrichtlijn twee mogelijkheden biedt. In de ideale situatie zou eerst de stikstofuitstoot in alle sectoren drastisch verlagen, zodat de kdw’s van alle Natura 2000-gebieden onderschreden worden. De natuurgebieden verkeren dan weer in een gunstige staat van instandhouding en er komt stikstofruimte vrij. Die ruimte kan uitgegeven worden aan nieuwe economische activiteiten, of zoals de Raad van State in het advies meldt: alleen maatregelen die verder gaan dan die nodig voor het behalen van natuurdoelen, creëren ruimte.

De tweede mogelijkheid is makkelijker haalbaar: er ligt een plan waarmee met wetenschappelijke zekerheid vaststaat dat de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden (op den duur) gehaald zullen worden. In de tussentijd mogen dan vergunningen voor nieuwe activiteiten afgegeven worden, bijvoorbeeld op basis van salderen of een drempelwaarde.

Het is stuitend dat in deze spoedwet sprake is van géén van deze twee opties en hiermee dus niet aan de Habitatrichtlijn wordt voldaan. Ook de Raad van State stelt dat de grotere context waarbinnen de voorgestelde maatregelen vallen mist. Er ligt geen plan dat duidelijk maakt hoe de stikstofdepositie drastisch zal verminderen. Sterker nog, er wordt niet eens een tipje van de sluier opgelicht. Realiseert de regering zich wel dat de stikstofuitstoot in alle sectoren ten minste met de helft teruggedrongen zal moeten worden? Waarom doet zij hier geen uitspraak over? In de context van de radiostilte over de grotere maatregelen, is deze spoedwet juridisch onhoudbaar.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben een groot aantal vragen over dit wetsvoorstel. Hoe maakt dit wetsvoorstel onderscheid tussen maatregelen die voortvloeien uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn, lid 1 en 2 aan de ene kant, en lid 3 en 4 aan de andere kant? En hoe onderbouwt de regering juridisch dat 70% van de gerealiseerde emissiereductie opnieuw gebruikt kan worden voor activiteiten, terwijl er sprake is van ernstige overbelasting op de meeste Natura 2000-gebieden? Kan dit juridisch aangevochten worden? Wat betekent dit voor de houders van nieuwe vergunningen: klopt het dat ze met deze spoedwet nog steeds in onzekerheid zitten?

De regering wordt er bij deze ook aan herinnert dat één van de redenen voor het falen van de PAS was dat de maatregelen voor stikstofreductie op vrijwillige basis waren afgesproken. Omdat het niet verplicht was, daalde de uitstoot over het algemeen niet. Dit merkte ook de Raad van State op in haar vernietigende uitspraak. Waarom zet de regering wederom in op vrijwillige maatregelen? Of zitten er verplichtingen in deze spoedwet, en zo ja, hoe garandeert de regering dat deze ook nageleefd worden?

Tevens vragen de leden van de Partij voor de Dieren-fractie of er een einddatum zit aan de werking van de spoedwet. Is de voorgenomen set van wetswijzigingen van tijdelijke aard? Hoeveel depositievermindering wordt met dit pakket van maatregelen bereikt per Natura 2000-gebied, tijdens de werking van de spoedwet? En wat gebeurt er wanneer deze verwachte vermindering niet feitelijk gerealiseerd wordt? Zou de situatie mogelijk kunnen ontstaan dat er door een nieuwe activiteit tóch meer stikstof neerslaat op een Natura 2000-gebied dan de ‘stikstofruimte’ die beschikbaar was?

Zitten er onderdelen in deze spoedwet die bepalend zijn voor het stikstofbeleid op de langere termijn? Zou de uitstootreductie die met deze spoedmaatregelen gerealiseerd worden bijvoorbeeld als randvoorwaarde gesteld kunnen worden voor wetgeving op de lange termijn?

3. Drempelwaarde en stikstofregistratiesysteem Natura 2000

Drempelwaarde

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vinden het uiterst opmerkelijk dat de regering een rechtsbasis creëert voor een vergunningsvrije drempelwaarde, terwijl de onderbouwing daarvan uiterst wankel is. En wat is het verschil tussen een landelijke drempelwaarde en regionale drempelwaardes rondom Natura 2000-gebieden?

Terwijl de regering stelt ‘verschillende rechtvaardigingsmogelijkheden open’ te houden, adviseert de Raad van State juist dat geen van die mogelijkheden een eenvoudige toepassing van een drempelwaarde zal geven – zeker op de korte termijn. Zowel op voet van het derde als het vierde lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn, moet voor de toepassing van een drempelwaarde altijd een passende beoordeling gemaakt moet worden. Er moet dus alsnog worden aangetoond wat het effect is van het project op het Natura 2000-gebied, en welke mitigerende of compenseren maatregelen worden genomen. Een drempelwaarde biedt dus geen soelaas voor snelle actie op de korte termijn.

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen zich daarom af waarom de regering wel een rechtsbasis voor een drempelwaarde creëert, als er nog geen zicht is op de onderbouwing daarvan. Waarom vertrouwt de regering erop dat “met het verstrijken van de tijd” de haalbaarheid van onderbouwings-mogelijkheden vergroot kan worden? Welke maatregelen gaat de regering concreet nemen om de haalbaarheid te vergroten? Realiseert de regering dat het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden in feite de enige rechtvaardiging is voor het instellen van een drempelwaarde? Realiseert de regering zich dat het laten verstrijken van de tijd – zonder drastische maatregelen te nemen – de instandhoudingsdoelen juist verder buiten bereik zetten?

Stikstofregistratiesysteem

Tevens zetten de leden van de Partij voor de Dieren-fractie stevige vraagtekens bij de opzet van een stikstofregistratiesysteem. Hierbij is de premisse dat er stikstofruimte is, die uitgedeeld kan worden aan nieuwe plannen en projecten. Nogmaals benadrukken de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren dat volgens de Habitatrichtlijn alleen maatregelen die verder gaan dan maatregelen die nodig zijn voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen, stikstofruimte creëren. Maar daar is nu geen sprake van. Waar de nu aangekondigde maatregelen de stikstofdepositie met enkele mollen per hectare per jaar zullen verminderen, hebben de meeste natuurgebieden een vermindering van honderden mollen per hectare per jaar nodig om een gunstige staat van instandhouding te bereiken. Dit staat in geen verhouding tot elkaar.

Om te voldoen aan de Habitatrichtlijn, stellen de leden van de Partij voor de Dieren-fractie, met de Raad van State, zou – in afwezigheid van een robuust lange-termijnplan – 100% van de stikstofreductie van deze maatregelen dus ten goede komen aan de natuur. Een stikstofregistratiesysteem is hiermee in strijd, en doet denken aan de salderingsbanken uit de tijd voor de PAS. Verschillende vormen van deze salderingsbanken zijn destijds voor de rechter gebracht en afgewezen door de Raad van State.

Ook over dit stikstofregistratiesysteem stelt het advies van de Raad van State dat het niet eenvoudig in te passen is overeenkomstig de Habitatrichtlijn. Als de regering het toch doorzet, dient dit tijdelijk van aard te zijn, en te vervallen zodra een stelsel van drempelwaarden toegepast wordt. Hierover is echter niets terug te lezen in het Wetsvoorstel en de memorie van toelichting. Wordt dit stikstofregistratiesysteem een tijdelijke maatregel? Zal deze vervallen zodra (gebieds- en sectorspecifieke) drempelwaarden gehanteerd worden? Zo nee, waarom negeert de regering daarmee het advies van de Raad van State? Of definieert de regering specifieke maatregelen die ‘stikstofruimte’ creëren voor de drempelwaarde en andere die specifiek ruimte creëren voor het stikstofregistratiesysteem?

Naar welke mogelijke vrijstellingsregeling refereert de regering op pagina 9 van de memorie van toelichting? Bedoelt zij hiermee dat onder het stikstofregistratiesysteem vrijstellingen van Wnb-vergunningen vergeven kunnen worden? En hoe onderbouwt de regering dat alle projecten waarvoor op een dergelijke vrijstelling beroep is gedaan, wanneer de regeling onhoudbaar blijkt te zijn, alsnog gelegaliseerd worden? Is dit toelaatbaar volgens de Habitatrichtlijn?

4. Vervallen vergunningplicht voor activiteiten met niet-significante effecten

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vinden het verwarrend wat er onder “activiteiten met niet-significante effecten” verstaan wordt. Op pagina 12 van de memorie van toelichting wordt gesteld dat dit alleen zou gaan om de groep activiteiten die worden genomen met het oog op de instandhouding van de relevante natuurwaarden in een Natura 2000-gebied. Echter wordt op pagina 13 ook gesproken over “activiteiten met een zeer beperkte invloed op het Natura 2000-gebied”. Houdt de regering dezelfde definitie aan als de Afdeling bestuursrechtspraak, die stelt dat elke activiteit die een potentieel significant gevolg voor een Natura 2000-gebied kan hebben aangemerkt wordt als een project? Volgt daar, volgens de regering, uit dat het voorgenomen verval van de vergunningsplicht alléén geldt voor activiteiten die ondernomen worden voor de instandhouding van relevante natuurwaarden? Zo nee, voor welke groep activiteiten zou het dan mogelijk nog meer gelden?

Waarom heeft de regering ervoor om de vergunningplicht voor deze activiteiten te schrappen? Draagt deze maatregel bij aan het creëren van ‘stikstofruimte’? Is het schrappen van deze vergunningplicht een tijdelijke maatregel of zal dit permanent zijn?

Is dit onderdeel van het wetsvoornemen ter advisering aangeboden aan de Raad van State? Wat is het advies van de Raad van State over dit onderdeel van het wetsvoornemen? Wordt indien er nog geen advies is gegeven door de Raad van State expliciet gevraagd om advies betreft het voornemen om de vergunningplicht voor “andere handelingen” te schrappen en zo nee, waarom niet?

Op welke wijze is het schrappen van “andere handeling” in lijn met de uitgangspunten van de Habitat- en Vogelrichtlijn en kan dit toegelicht worden? Op basis waarvan garandeert de minister dat het verslechteringsverbod (art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn) wordt nageleefd nu er wordt gekozen de vergunningsplicht voor “andere handelingen” te schrappen?

Wordt de openstelling van Lelystad Airport voor commerciële luchtvaart beschouwd als een “andere handeling” of als een project? Wordt de uitbreiding van het aantal vluchten op Schiphol, of andere luchthavens, beschouwd als een “andere handeling” of als een project? In geval één van beiden (of allebei) een “andere handeling” is, wat is dan de consequentie van het schrappen van deze term? Wat is de consequentie van het schrappen van “andere handelingen” voor regionale luchthavens als Lelystad?

Is door het schrappen van de vergunningplicht voor “andere handeling” meer schade aan natuur mogelijk? Op basis waarvan garandeert de minister dat met het schrappen van de vergunningplicht voor andere handelingen er geen verslechtering van de natuurwaarden in gebieden optreden en hoe en door wie het overzicht hierop wordt bewaakt? Kan de minister garanderen dat bedrijven die een activiteit willen uitvoeren met negatieve effecten op natuur, hoewel niet significant negatief, niet achteraf in onzekerheid komen nu met het schrappen van de vergunningplicht voor “andere handelingen” de provincie hun beoordeling niet toetst?

Kan de minister bevestigen dat, door het schrappen van de vergunningplicht voor “andere handelingen”, bedrijven achteraf geconfronteerd kunnen worden met een handhavingsverzoek als blijkt dat hun beoordeling niet goed was? Hoe beoordeelt de minister de wenselijkheid hiervan in het licht van rechtszekerheid?

5. Versnelling besluitvorming herstel- of verbetermaatregelen fysieke natuur

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen de regering of er aanvullende maatregelen worden genomen voor het behalen van een goede staat van instandhouding, bovenop de maatregelen voor natuurherstel die ook onder het PAS genomen hadden moeten worden. Zo ja, welke? Zo nee, waarom niet?

6. Veevoer

Ook wat betreft het voerspoor worden bij de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren meer vragen opgeroepen dan beantwoord. Ten eerste wordt niet gesteld met welk percentage veehouders hun stikstofuitstoot zouden moeten reduceren, dus blijft het ook onduidelijk hoeveel stikstofuitstoot hier in totaal mee bespaard wordt. De regering noemt dat een reductie bijvoorbeeld plaats kan vinden door een verlaging van de hoeveelheid eiwit in het rantsoen, of door middel van voedingsadditieven. Zijn er ook andere mogelijkheden, op het gebied van voer? Hoe wordt gecontroleerd of en welke maatregelen veehouders nemen, en welk effect deze hebben op de stikstofuitstoot per bedrijf en van de veehouderij als geheel?

Met deze wijziging van de Wet dieren wordt het mogelijk om verplichtingen op te leggen met betrekking tot het voer. Wanneer wordt hiertoe besloten? Is al besloten wat er dan verplicht zou worden? Hoe worden de kosten daarvoor gedekt?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vinden het ontoelaatbaar dat het uitsluiten van negatieve gevolgen voor het welzijn van het dier niet opgenomen is als randvoorwaarde. Waarom is dit weggelaten? Is er wel onderzoek gedaan naar de effecten van deze maatregel op het welzijn van verschillende diersoorten? Zo ja, kunnen de resultaten daarvan naar de Kamer gestuurd worden? Zo nee, gaat de regering dit alsnog laten uitvoeren, voordat de ministeriële regeling in werking treedt? En hoeveel ammoniakreductie kan gerealiseerd worden als weidegang verplicht wordt?

Tevens vragen de leden van de Partij voor de Dieren-fractie zich af of er berekeningen zijn van de effecten van het niet langer bijvoeren van buitenlandse soja. Zo ja, kunnen deze met de Kamer gedeeld worden? Zo nee, wat is de reden dat de regering hier niet naar kijkt? Met deze maatregel helpen we zowel de natuur in Nederland, vanwege een lagere ammoniakuitstoot, als die overzees, vanwege de schade die de sojateelt daar veelal aan toebrengt aan ecosystemen. Kan de regering aangeven of een stop van de import van soja tot de mogelijkheden behoort?

7. Opbouw van het wetsvoorstel

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren constateren dat de grote afwezige in dit wetsvoorstel de langere-termijn maatregelen zijn die de stikstofuitstoot daadwerkelijk en significant omlaag brengen. Na een halfjaar van overleg binnen en buiten verschillende ministeries is het de regering niet gelukt om tot maatregelen te komen die ook maar de indruk wekken dat zij de stikstofdepositie op Nederlandse natuurgebieden drastisch zullen reduceren.

Sterker nog, met deze PAS 2.0 kan de stikstofuitstoot gewoon toe blijven nemen. Uit onderzoek van het WUR blijkt dat de latente ruimte in Wnb-vergunningen vaak 25-30% is. Dit houdt in dat de stikstofuitstoot gewoon toe kan nemen, zonder dat het openbaar bestuur hier enige grip op heeft. De instandhoudingsdoelstellingen raken hierdoor alleen maar verder buiten bereik.

De uitgifte van een Wnb-vergunning is geen absoluut recht, en kan door het bevoegd gezag uitgegeven, maar ook ingetrokken worden. Volgens de Wet natuurbescherming mag dat intrekken of beperken niet zomaar, maar wel als er een goed onderbouwde reden voor is. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn van indruk dat de huidige stikstofcrisis van zulke grootte en urgentie is, dat het de inname van de latente ruimte uit Wnb-vergunningen rechtvaardigt, met de peildatum 4 oktober 2019. Uiteraard moeten vergunninghouders hier financieel voor gecompenseerd worden waar nodig. Een dergelijke maatregel zal kosten-effectiever zijn dan het uitkopen van hele veehouderijen.

Daarnaast is een krimp van het aantal dieren in Nederland volgens de leden van de Partij voor de Dieren-fractie onontkoombaar is de huidige stikstof- en klimaatcrisis en voor dierenwelzijn. Het is onbegrijpelijk dat de regering deze stap niet durft te zetten en daarmee een daadwerkelijke oplossing voor vele problemen voor zich uit blijft schuiven. Met het opstellen van een pad voor een stapsgewijze krimp van de veestapel wordt duidelijkheid geschept voor veehouders, de bouw en voor de jonge generatie die zich zorgen maakt om de toekomst van de planeet. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie stellen een krimp van 25% voor tot 2025, 50% in 2030 en uiteindelijk 70% in 2040. Een vermindering van het aantal dieren geeft lucht voor de natuur, maar ook voor boeren zelf, die in een (ook economisch) gezonder systeem kunnen werken.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vestigen hiermee ook de aandacht op de daadwerkelijke slachtoffers van de huidige crisis: de miljoenen dieren die worden gefokt, gebruikt en geslacht in een systeem van massaproductie tegen dumpprijzen. Door het perspectief van deze dieren centraal te stellen, kan aan een integrale oplossing worden gewerkt dat een gezonde toekomst schept voor zowel de natuur, het klimaat en daarmee ook het welzijn van de mens.

Concluderend is het zeer zorgwekkend dat deze regering volop inzet op het doorgaan op de oude weg, en het mogelijk maken van economische activiteiten andermaal voorop stelt aan natuurbescherming. Er wordt niet eens een termijn gesteld voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen, maar er wordt wél met spoed naar uitwegen gezocht om – in strijd met de Habitatrichtlijn – de economie verder te laten groeien. Ook voor initiatiefnemers van nieuwe projecten blijft hierdoor de onzekerheid bestaan, omdat hun Wnb-vergunningen gemakkelijk bij de rechter aangevochten kunnen worden. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vinden dit onverantwoord en onacceptabel.